Конституционная реформа в Абхазии
О конституционной реформе в Абхазии говорят давно, а каждый вновь выбранный президент создавал Комиссию по конституционной реформе, но реформ, так и не происходило. Каково положение дел с нынешней попыткой реформ в новом выпуске программы “Битый Час” . Гость передачи – юрист Саид Гезердава, ведущий – Ибрагим Чкадуа.
Полный текст интервью:
Ибрагим Чкадуа: Дорогие зрители! Сегодняшний наш гость уже достаточно привычный в нашем проекте. Это Саид Гезердава, известный юрист, не побоюсь этого слова. В смысле, что известный. А говорить мы будем тоже на традиционную уже, наверное, тему о конституционных реформах. Зачем они нам? Какие прежде всего нужны? И дождемся ли мы вообще их когда-либо? Как вы скажете на союз?
Саид Гезердава: Добрый день. Рад снова быть в этой студии. Тема, конечно, наверное, уже немного избитая. Мы говорим об этих конституционных реформах, я не знаю, наверное, лет 20, может, чуть меньше.
Ибрагим Чкадуа: Ну, каждый новый президент заявлял, что они нужны
Саид Гезердава: Всё-таки 20 лет, да, если смотреть, где-то с 2005 года была сформирована первая комиссия при президенте Сергее Багапш. И у нас получается, что уже 20 лет предпринимаются попытки изменить Конституцию. Мне кажется, что некоторые попытки, конечно, были сделаны ради самих попыток. Я всё-таки не думаю относительно последней, потому что если посмотреть, что было сделано в рамках тех инициатив… Возьмём первую инициативу, я в ней тоже принимал участие. Нас очень жестко ограничили рамками, это содержательные рамки.
Ибрагим Чкадуа: А кто поставил эти рамки, эти инициативы?
Саид Гезердава: Фактически это была группа. Вообще образовалась двухступенчатая структура: комиссия, в которую вошли не только юристы, но и представители государственной власти, общественной палаты, общественные деятели и так далее. При комиссии существовала рабочая группа, составленная из юристов. Первую рабочую группу возглавлял Тамаз Кецба, потом после него Сергей Смыр. Мы доработали инициативу, и я не могу сказать, что это были прорывные вещи, но они внесли большую конкретику, которая нужна Конституции.
Ибрагим Чкадуа: Но спектр был широкий? Изменения, которые вы хотели внести?
Саид Гезердава: Честно говоря, всё началось не так, как обычно должно начинаться. Это первая конституционная реформа. Конечно, было много критики с моей стороны, но, тем не менее, она имела значение.
Ибрагим Чкадуа: Вы сейчас про предыдущую?
Саид Гезердава: Да, про самую первую конституционную реформу. Но о ней важно упомянуть, потому что её результаты так или иначе видны в последующих инициативах. Это была корректировка текста Конституции, которая затрагивала все три ветви власти. В числе прорывных изменений предусматривалось создание Конституционного суда в 2005–2006 годах. Я не участвовал в работе рабочей группы, созданной при президенте Рауле Хаджимба, но участвовал в конституционной комиссии при президенте Бжания.
Можно сказать, что были некоторые изменения в законодательной власти, но на 80% мы занимались корректировкой пробелов и уточнением моментов, где Конституция была недостаточно развернута. Были и ошибочные моменты, например, процедура законотворчества. Это технические вещи, важные, потому что любая запятая может привести к политическому кризису. Цель глобального изменения, о которой сейчас говорят, заключалась в том, что авторитарный потенциал президентской власти слишком велик и с этим нужно что-то делать. В то же время Парламент традиционно играет важную роль в жизни общества, но больше как политический орган, а не как орган, влияющий на реальную политику исполнительной власти. Контрольные функции Парламента недоразвиты.
Учитывая исторический опыт парламентаризма в Абхазии – Абхазские народные советы, Верховный Совет – мы решили, что коллегиальность органа нужно усилить, чтобы преодолевать зацикленность исполнительной власти на самой себе. Так была проведена работа, о которой мы рассказывали. Немного преждевременно говорить о том, что всё будет реализовано в подготовленном виде. При парламенте была создана серьёзная комиссия по конституционной реформе. Это не была инициатива власти, а профессионального юридического сообщества по итогам кризиса.
Ибрагим Чкадуа: Требования к реформе были давно, но есть мнение, что Конституцию трогать нельзя, это «священная корова». Да, у меня всегда был аргумент: череда переворотов в нашей истории – это не пример того, что Конституция не работает.
Саид Гезердава: Кстати, в конституционной реформе предшествовало обращение юристов. Это был первый случай, когда юридическое сообщество в Абхазии практически никогда публично не проявлявшее себя в политике, выступило открыто. И один из аргументов как раз заключался в том, что все кризисы у нас в итоге выливаются в противостояние у президентского дворца. Но мы также понимаем, что, когда спадет накал, все возвращается на круги своя, и мы снова начинаем думать о том, что следующая конфигурация власти будет более устойчивой. В предложенной конституционной комиссией схеме – президент уже не является президентом президентской республики. Мы меняем форму правления, предлагая смешанную парламентско-президентскую систему. Смешанных форм тоже много, бывают разные конфигурации.
И даже в рамках одной парламентско-президентской модели мы, опираясь на международный опыт стран с параметрами, схожими с нашими, пытались найти оптимальное решение. Мы долго обсуждали главный вопрос, с которого всё начиналось. В этом вопросе участвовало большое количество юристов, общественная палата – это не был закрытый процесс. Были достаточно широкие дискуссии в профессиональной среде. Всё началось с положения о формировании правительства. Кто-то может сказать, что это сложный, но конкурентный механизм, который позволяет исполнительной и законодательной власти совместно решать этот вопрос. Естественно, если законодательная власть оказывается более сильной и эффективной, именно она формирует кабинет министров. В любом случае, парламент имеет гораздо больше и более серьезные рычаги контроля над правительством.
Ибрагим Чкадуа: Сам парламент тоже нужно формировать по-другому, и об этом многие давно говорят.
Саид Гезердава: Это другой момент — избирательная реформа. Конституционная реформа не может проходить без реформы избирательной. Этот вопрос продвигается очень сложно в самой комиссии, поскольку мы оставили его на конец. Я не знаю, возьмемся ли мы за него в ближайшее время.
Ибрагим Чкадуа: А в чем природа этой сложности?
Саид Гезердава: Например, у нас есть разные взгляды на избирательную систему в Абхазии. Кто-то считает, что при смешанной форме правления логично, чтобы и избирательная система была смешанной. С другой стороны, существует большой скепсис относительно партий. Есть понимание того, что могут возникнуть карманные партии — это очень большой риск, если они начнут играть значительную роль в политической жизни. До сих пор в Абхазии не сформировалась устойчивая политическая система.
Ибрагим Чкадуа: У партий не было мотивации формироваться и становиться настоящими партиями.
Саид Гезердава: Мотивацию пытались поднимать периодически, например, изменением избирательного законодательства, когда разрешили баллотироваться представителям партий во всех кругах. Но есть очень серьезный момент: партия всегда связана с финансами. Эта зависимость может сыграть плохую шутку, и финансовый фактор может оказаться доминирующим и опасным. Текущий момент тоже неблагоприятен для изменения избирательной системы.
Ибрагим Чкадуа: Можно было бы сделать не полное смешивание, а предварительную пропорцию – например, 30 на 70 или 40 на 60 в пользу партий. Неподвижная пропорция на первом этапе, с анализом через 3–5 лет, может быть пересмотрена. Ничего не делая, мы никогда не узнаем результата.
Саид Гезердава: Мы это обсуждали, и нам показалось, что пропорции в пользу партии больше смысла не имеют. В моем лице вы видите скептика. Небольшая пропорция ничего не даст. Сторонники смешанной системы считают, что пропорция в пользу партии имеет смысл, другие пропорции не покажут результата.
Ибрагим Чкадуа: Тогда это как раз будет стимулом для создания партий – их нормальной жизнедеятельности. А насчет финансов – это можно контролировать. Нужно закладывать прозрачность априори и следить за её соблюдением.
Саид Гезердава: К сожалению, система контроля у нас не работает. Если брать нынешние партии, они формально соответствуют закону, но реально не готовы выполнять свои функции.
Ибрагим Чкадуа: Так они никогда не будут готовы. Финансовая проблема есть и в мажоритарной системе – там также важна роль денег.
Саид Гезердава: Согласен, финансы везде важны. Это аргумент в пользу сохранения, но с модификацией мажоритарной системы: депутат связан с избирателем напрямую. Депутат от партии может прикрывать неприемлемую позицию партии, а люди внутри фракции могут реагировать. Всё это можно закладывать в систему.Надо пробовать, рисковать. Я всё-таки склоняюсь к модификации мажоритарной системы: уменьшение числа кругов и создание многомандатных округов. Это позволит избежать местечкового голосования и обеспечить принцип народного представительства.
Ибрагим Чкадуа: Сейчас избирают фамильные, сельские или корпоративные партии.
Саид Гезердава: Да, и это базовый принцип демократии нарушается. Избирательная система адаптирована к интересам отдельных групп, и её сложно изменить. Есть интересы, которые выгодны старой системе, и эти группы не заинтересованы в реформе.
Ибрагим Чкадуа: Система власти адаптирована под старые правила, и только давление толпы может что-то изменить.
Саид Гезердава. Ибрагим, я хотел бы, чтобы было ясно: есть конкретные проблемы в мажоритарной системе, которые либо не решаются, либо намеренно заложены в нее, чтобы система оставалась такой, как есть. Например, нарезка округов сделана специально так, чтобы кому-то было выгодно избираться. Если мы это меняем, то может очень серьезно измениться всё остальное.
Но у нас есть избирательная реформа и есть существенные преобразования, связанные с системой власти. Возможно, вместе это даст больший эффект. Потому что для меня роль партии совершенно не очевидна. Современная литература, в том числе западная, показывает, что партия – это бюрократическая машина, далекая от народа, не представляющая его интересы. И я боюсь, что у нас может произойти то же самое. В ответ на бюрократизацию и замыкание на корпоративных интересах, партии могут искать решения через более демократичные формы формирования органов власти, даже через жеребьевку.
Ибрагим Чкадуа. Вы говорили о том, что есть аналоги. А какие есть для Абхазии с таким маленьким населением, небольшой территорией и специфическим бэкграундом? Думаю, их не так уж много.
Саид Гезердава. Нет, их действительно немного. Мы рассматривали, например, опыт Финляндии и Великобритании. Мы можем адаптировать идеи под наш контекст.
Ибрагим Чкадуа. А более мелкие, вроде Андорры или других маленьких государств?
Саид Гезердава. Там нет подходящих примеров. У нас в группе юристов, обсуждающих эти проблемы, большой разброс мнений. Несколько человек, включая меня, сторонники подхода с партиями, но я большой скептик. Я пытался поверить, что у нас возможны партии, но изучение работы даже идеальных партий показывает, что ожидания, которые мы в них вкладываем, сложно реализовать у нас.
Ибрагим Чкадуа. С этим я согласен полностью. Еще хотел сказать: даже в нашей беседе эта мысль прозвучала – что финансовый контроль и другие механизмы не работают, и мы априори это воспринимаем как данность. Если мы не исключим это как данность, изменение правил игры ничего не даст.
Саид Гезердава. Партии не решат эти проблемы. Мы берем существующие недостатки и говорим: давайте усилим контроль, попробуем изменить конфликты, решить мелкие проблемы, которые разрушают мажоритарную систему. Они делают систему вредной для развития государства. У меня есть публикация вместе с коллегой Астаной Хашиг, где мы анализировали пороки мажоритарной избирательной системы в Абхазии. Эта система как растение: нужно смотреть, если она заболела, чем подлечить, подкормить. То есть решать проблемы.
Ибрагим Чкадуа. Это не гербарий, конечно.
Саид Гезердава. У нас это скорее то ли гербарий, то ли сорняк. Но есть определенные интересы политических кругов, которые адаптировались к системе, и она изначально была для них выгодна. Для нас сейчас она выглядит крайне неадекватно.
Ибрагим Чкадуа. Ключевой момент: те, кто должен инициировать и продвигать реформы, сами не заинтересованы, потому что они – порождение старой системы: исполнительная власть, президент, парламент. Их устраивают текущие правила игры, они к ним адаптированы и не могут бороться с собственной природой. И система власти так устроена, что только народная инициатива может толкнуть изменения, но это снова упирается в скепсис и отсутствие желания что-то менять.
Саид Гезердава. Правила игры никто менять не хочет, они воспроизводят одни и те же институты и практики. Предложения не родились в революционный момент, и этот момент постепенно уходит, поэтому реформы могут не состояться. Но, в целом, я надеюсь на позитивный исход. Проблема в том, что демократия не работает в Абхазии. Институты, которые должны представлять народ, слышат его только в кризисные моменты. В остальное время действует прямая уличная демократия, а институты работают плохо.
Механизм сложный и требует профессионального подхода от законодателей, умения взаимодействовать с людьми. Есть гражданское общество, которое могло бы быть посредником, но ситуация такова, что мы там сами становимся персонами нон грата, иноагентами. Проблемы накапливаются, превращаются в снежный ком. Большая ответственность за состояние избирательной системы лежит на ЦИК, который вносит лишь косметические изменения. Никаких контрольных механизмов нет. Я сам видел нарушения на выборах, но прецедентов снятия кандидатов за очевидные нарушения нет. Нарушения стали нормой.
Ибрагим Чкадуа. Даже создание конституционного суда показало: без мотивации со всех сторон институт становится формальностью.
Саид Гезердава. Критиковали его не только граждане, но и первые лица государства.
Ибрагим Чкадуа. Честно говоря, от нашей беседы у меня смешанные чувства. Оптимизма было немного, и он почти исчерпан. А результат работы вашей комиссии будет?
Саид Гезердава. Очень важный результат уже есть – проект изменений на семнадцати страницах, плод почти годовой работы. Это документ с поправками в Конституцию. Его можно изложить понятным языком, есть презентации для парламента. Это дает инструмент для анализа и критики, с которым можно работать. Законодатели участвовали в обсуждениях, но для широкой публики это тоже важно. Граждане должны повышать свою компетентность, следить за новостями, понимать, что происходит. Бытовые сложности мешают, но это важно для улучшения жизни и управления в стране. Этот вопрос должен быть вынесен на референдум.
Ибрагим Чкадуа. Документ пока не согласован со всеми акторами?
Саид Гезердава. Следующий этап – рассмотрение законопроекта после выхода парламента из отпуска. Возможные варианты: законопроект может быть не вынесен, не принят в первом чтении и так далее, согласно закону о внесении изменений в Конституцию. Есть силы, которых устраивает текущая конфигурация власти, они будут сопротивляться реформированию.
Ибрагим Чкадуа. В истории Абхазии крупные изменения часто происходили благодаря небольшим группам инициативных людей. Сейчас такой мотивации меньше. Важна роль президента, его понимание проблемы и поддержка.
Саид Гезердава. Работа комиссии пока не предполагала взаимодействия с исполнительной властью, но парламентские слушания и участие представителей президента возможны. В обществе есть запрос на изменения, и его нельзя игнорировать. Существующая система власти с доминированием исполнительной власти комфортна благодаря поддержке РФ, которая сама находится в сложной ситуации. Конфигурация власти должна соответствовать нашим возможностям. Важен развитый парламентаризм, который у нас уже есть и нужно поддерживать и развивать его. Противоположная система управления, основанная на воле одного человека, ограничивает развитие.
Ибрагим Чкадуа. Подводя итоги, хочу сказать: проект комиссии важен и заслуживает внимания. Он должен быть презентован исполнительной власти, обсуждаться публично и аргументированно. Дискуссия должна быть уважительной и конструктивной. Демократический процесс не должен прерываться – это свойственно нашему обществу и может улучшить управление страной.
Саид Гезердава. Да, конечно, эта инициатива нуждается в том, чтобы её лучше освещали и чтобы она была лучше понята. Потому что, как я убеждаюсь, даже самые продуманные и правильные идеи могут быть неправильно восприняты или поняты поверхностно. Всё зависит от формы подачи, от того, удалось ли достучаться до людей, от того, как материал подан и объяснён. Это очень важно. Поэтому я искренне благодарен вам и вашей передаче за возможность освещать такие вопросы.
Если этого не делать, то политические всплески, которые у нас происходят время от времени, могут либо продолжаться, либо подавляться, но их природа при этом не исчезает. Мы предлагаем какое-то решение, и мне кажется, оно заслуживает внимания. Естественно, если есть какие-то недостатки, они тоже заслуживают критики и конструктивного обсуждения. Всё это может продолжаться, может развиваться. И нам важно, чтобы дискуссия была аргументированной, уважительной, а не сводилась к позиции «нам это не нужно и всё». Возможно, мы сможем кого-то убедить, а возможно, и нас смогут убедить.
Ибрагим Чкадуа. Традиции дискуссии у нас давние, их просто нужно не забывать и развивать.
Саид Гезердава. В итоге всё сводится к тому, чтобы демократический процесс не прерывался, не останавливался. Он нам подходит, он присущ нашему обществу. И, возможно, это может улучшить управление в стране, не ухудшит точно.
Ибрагим Чкадуа. Да, не ухудшит, действительно. Спасибо большое, Саид. Я надеюсь, что мы ещё раз увидимся, обсудим эту тему и будем её продвигать и развивать.
