Конституционная реформа в Абхазии

Общественная палата презентовала свой проект конституционных преобразований. В частности, она предлагает переход на смешанную систему выборов в главный законодательный орган страны. Кроме того, в проекте заложена идея перераспределения части полномочий президента в пользу Народного Собрания. Уже к первому июня свой вариант должна представить Рабочая группа по реформированию Основного закона, созданная при парламенте.

Большинство участвующей в ее работе экспертов в базовых вещах в своем видении близки к представленному Общественной палатой проекту. Однако, не все так просто. О подводных течениях вокруг Конституционной реформы редактор “Чегемской Правды” Инал Хашиг* обсудил с членом Общественной палаты и одновременно экспертом Рабочей группы по реформированию Конституции Тамазом Кецба.

*Инал Хашиг внесен минюстом России в Реестр иностранных агентов. Однако Инал Хашиг с этим категорически не согласен и обжалует данное решение в судебном порядке.

Полный текст интервью:

Инал Хашиг. Здравствуйте, в эфире «Чегемская правда». Сегодня мы будем говорить о конституционной реформе. Мы часто поднимаем эту тему, но вот наконец-то появился новый информационный повод: Общественная палата представила свой законопроект, свой вариант реформы. И сегодня мы поговорим с человеком, который давно занимается этой проблематикой. Тамаз Кецба был первым председателем Конституционной комиссии при президенте, которая была создана еще в 2005 году. Пройдя определённый путь, он вновь вернулся к этому вопросу — сейчас он член Общественной палаты и снова занимается реформой, которую мы уже 20 лет пытаемся реализовать. Добрый день.

Тамаз Кецба. Добрый день. Я сразу тебя поправлю: председателем комиссии тогда был президент – Сергей Васильевич Багапш. При комиссии была создана рабочая группа, которую я возглавлял.

Инал Хашиг. Ну, то есть ты возглавлял ту группу юристов, которая занималась разработкой реформы. Тамаз, давай коротко обозначим: многие не знакомы с тем проектом, который вы представили. Насколько я понимаю, он включает переход на смешанную избирательную систему, расширение состава парламента и перераспределение полномочий между президентом и законодательной властью. Можешь тезисно обозначить основные положения?

Тамаз Кецба. Попробую. Прежде всего, хочу добавить очень важный момент. Вся концепция, которую мы предлагаем, выстраивается на изменении политической системы. Краеугольным камнем этой реформы является переход к новой, так называемой смешанной, избирательной системе. Сейчас об этом много говорят. Обсуждая нашу концепцию, мы учитывали текущий момент — 30-летний опыт, состояние общества, уровень развития институтов, уровень политической культуры. Мы пришли к выводу, что наиболее целесообразна смешанная система, в которой большая часть мандатов будет распределяться между политическими партиями, а меньшая — депутатам по мажоритарным округам.

Мы предложили увеличить число депутатов до 45. Это вызвало большой интерес, хотя мы и не отказываемся от существующих 35. Но 45, на наш взгляд, предпочтительнее, поскольку позволит создать политический орган, способный не только принимать законы, но и нести политическую ответственность за происходящее в стране.

Мы не предлагаем просто механическое перераспределение полномочий между ветвями власти. Всё должно основываться на их взаимной ответственности — как друг перед другом, так и перед обществом. Без этого никакая реформа не состоится. Партийное представительство в парламенте, как показывает международный опыт, может реально повлиять на политические процессы.

Инал Хашиг. Теперь — по системе перераспределения полномочий. В вашем проекте, насколько я понял, есть положения об утверждении премьер-министра, о других механизмах. Расскажи подробнее.

Тамаз Кецба. Перейдём к конкретике. Но ещё раз подчеркну: все это возможно только если парламент будет другим, не таким, как сейчас. Лишь на такой основе можно говорить об усилении ответственности и перераспределении полномочий. Суть предлагаемого нами перераспределения заключается в движении к президентско-парламентской республике.

Сейчас формирование правительства — исключительная прерогатива президента. Он никого не консультирует, не согласовывает кандидатуры ни премьер-министра, ни членов правительства. Мы недавно стали свидетелями очередного формирования Кабмина, где всё решалось единолично. Эта практика показала серьёзные недостатки — мы не видим влияния парламента на работу правительства.

Мы предлагаем другой подход. Право первой инициативы остаётся за президентом. Он вносит кандидатуру премьер-министра в парламент. Если парламент поддерживает её, то в течение 20 дней этот кандидат, уже с предложением по составу правительства, приходит в парламент и получает вотум доверия.

Этот вотум должен сопровождаться представлением ключевых направлений работы правительства. Например, сейчас одним из приоритетов является энергетическая проблема. Уже прошло четыре месяца, а от правительства — ни слова.

Инал Хашиг. Да, по многим темам вообще ничего не слышно.

Тамаз Кецба. Если всё будет продолжаться в таком же шатком режиме, мы опять подойдём к осени, за ней — зима, и снова окажемся у разбитого корыта. Хочется услышать от правительства, какие конкретные меры планируются, а не жить слухами и обещаниями.

Инал Хашиг. Система утверждения Кабинета через парламент — это не новшество. Но в вашем проекте есть и другие изменения. Например, процедура избрания спикера, какие-то внутренние нововведения. Расскажи о них.

Тамаз Кецба. Это уже касается внутренней структуры парламента. Если у нас появится полноценное партийное представительство, и значительное число мандатов получат политические партии, то они должны стать главными участниками политического процесса. Партия, получившая большинство, будет выдвигать спикера. Партия меньшинства — вице-спикера. Это обеспечит баланс и защиту прав меньшинства. Мы постарались закрепить этот баланс институционально — как в законе о правительстве, так и в регламенте парламента. То же касается и парламентских комитетов: в соответствии с процентным распределением мандатов, партии большинства достанется больше председательств, но некоторые комитеты смогут возглавлять и представители оппозиции.

Инал Хашиг. То есть, оппозиционные партии могут возглавить комитеты?

Тамаз Кецба. Да. Мы пошли дальше, используя международный опыт. В частности, мы предложили усилить парламентский контроль. Сейчас ни в Конституции, ни в законе о Кабмине не прописано, что премьер должен ежегодно отчитываться. Мы предлагаем, чтобы парламент ежегодно заслушивал пять ключевых фигур: премьер-министра, генерального прокурора, председателя Верховного суда (в формате доклада о состоянии судебной системы), уполномоченного по правам человека и председателя Контрольной палаты. Это не должно быть формальным мероприятием. Параметры докладов должны заранее согласовываться с парламентом. Комитеты должны подготовиться и выступить оппонентами, а затем парламент должен делать выводы и принимать необходимые законы для реализации предложений.

Кроме того, в Конституции уже прописано ежегодное выступление президента. Я бы переопределил его как выступление о положении в стране — это точка зрения главы государства, а не отчёт. Мы должны чётко различать: доклад премьер-министра — это что сделано и что планируется, а выступление президента — его оценка происходящего в стране.

Инал Хашиг. В принципе, у нас многие вещи прописаны. То же самое — послание президента: оно должно быть ежегодным. Однако в последние годы это стало редкостью. Кажется, предыдущий президент делал такое послание один раз, Рауль Хаджимба (4 президент Абхазии) тоже несколько раз его пропустил. То есть есть вещи, которые вроде бы закреплены в законе, но на практике не выполняются — и никакой ответственности за это не предусмотрено. У нас вообще президентская республика, но разбираемся мы как-то по-другому.

Например, о механизме импичмента говорят уже много лет, но он до сих пор чётко не определён. У нас импичмент происходит по другому сценарию — захват президентского дворца, и всё, на этом полномочия прекращаются. Сейчас в проекте прописываются, допустим, ежегодные отчёты премьер-министра, председателя суда и так далее. А если они не представят эти отчёты? Это как-то отражено в документе? А если правительство скажет: «Мы не придём отчитываться», или генпрокурор скажет: «Я не буду»?

Тамаз Кецба. Во-первых, в нашей концепции предусмотрена возможность выражения вотума недоверия правительству. То есть если будут очевидные грубые нарушения Конституции — ничто не мешает парламенту применить прямую ответственность.

Инал Хашиг. Вотум недоверия может привести к отставке? Президент в таком случае обязан отправить правительство в отставку, если парламент будет настаивать?

Тамаз Кецба.Вполне.

Инал Хашиг. Это прописано?

Тамаз Кецба. Нет, даже не указано, что это делает президент. Достаточно, чтобы парламент проголосовал — и правительство уходит в отставку. Такая форма ответственности предусмотрена, да.

Инал Хашиг. Я вот что заметил: в первый же день после публикации проекта много общественных организаций и политических партий высказались — в основном, те, кого можно условно назвать нейтральными. Хотя у нас сегодня сложно быть нейтральным: тебя быстро причисляют к какой-то стороне. Но оппозиционные организации и пресса выразили общее одобрение проекта. А от политических структур, поддерживающих президента, — тишина. Ни от президента, ни от партий вроде «Амцахара» или «Единая Абхазия» — никаких комментариев, ни за, ни против. Есть ли вообще какая-то коммуникация? Я понимаю: официальные заявления в медиа — это одно, но есть ли кулуарные контакты? Вы передавали проект в администрацию президента, был ли от них фидбэк — что нравится, что нет?

Тамаз Кецба. Мне известно, что в целом изменения избирательной системы поддерживаются новым президентом. Импульсы, скажем так, идут оттуда положительные — но это касается именно избирательной системы.

Инал Хашиг. То есть перехода на пропорциональную систему?

Тамаз Кецба. Да. Но вот что касается перераспределения президентских полномочий — там гораздо сложнее. У парламента, наоборот, зеркальная позиция: они, в принципе, готовы обсуждать перераспределение полномочий, но резко против изменения избирательной системы. Я хочу подчеркнуть: одно без другого не сработает. Нельзя изменить только систему выборов, не меняя архитектуру власти. И наоборот — парламент в нынешнем виде не сможет эффективно функционировать.

Инал Хашиг. Получается, две стороны отвергают противоположные части одного и того же проекта. Исполнительная власть — перераспределение полномочий, парламент — избирательную систему. Кстати, у парламента же должна быть презентация своего проекта — рабочей группы, созданной при парламенте.

Тамаз Кецба. Да, несколько членов Общественной палаты, в том числе и я, входим в эту рабочую группу. Мы занимаемся проектом перераспределения полномочий.

Инал Хашиг. Насколько я слышал, то, что предлагает эта рабочая группа, почти совпадает с вашим проектом. Различия — в деталях?

Тамаз Кецба. Подходы схожи, но различия есть, конечно.

Инал Хашиг. Но концептуально это близкие документы?

Тамаз Кецба. Да, близкие.

Инал Хашиг. Но при этом ты говоришь, что большинство депутатов за сохранение мажоритарной системы?

Тамаз Кецба. Насколько мне известно — да.

Инал Хашиг. А рабочая группа, несмотря на то, что при парламенте, действует независимо от самого парламента?

Тамаз Кецба. Ну как — она создана парламентом, но в неё включены и юристы, и общественные деятели — то есть люди извне.

Инал Хашиг. Но всё же — это независимая работа?

Тамаз Кецба. Формально — под шапкой парламента.

Инал Хашиг. Но сам проект будет считаться проектом парламента?

Тамаз Кецба. Да, он будет представлен парламенту, и уже тот решит, что с ним делать дальше.

Инал Хашиг. А вот этот момент: если большинство депутатов за мажоритарку, рабочая группа будет учитывать это мнение при подготовке проекта?

Тамаз Кецба. Мы договорились с депутатами, участвующими в рабочей группе, что начнём рассматривать этот вопрос. Но есть вероятность, что обсуждение даже не состоится — просто потому, что депутаты, входящие в группу, не захотят этого делать.

Инал Хашиг. Сколько человек в рабочей группе? Есть ли чёткие правила, регламент, голосование?

Тамаз Кецба. Да, регламент есть.

Инал Хашиг. Голосование предусмотрено?

Тамаз Кецба. Да, в конце работы голосуется за итоговый вариант документа.

Инал Хашиг. По какому принципу? Простое большинство? Квалифицированное?

Тамаз Кецба. Достаточно большинства членов рабочей группы, чтобы считать проект одобренным.

Инал Хашиг. Смотри, ведь в парламенте уже есть старые законопроекты по конституционной реформе — ещё со времён Хаджимбы. Некоторые даже прошли первое чтение. Можно ли к ним вернуться?

Тамаз Кецба. Теоретически да. Закон может пролежать долго, но вернуться к нему — это уже вопрос политической воли депутатов. Иногда они просто не хотят поднимать старый проект — либо по личным мотивам, либо из-за политических соображений. Такова судьба многих инициатив.

Инал Хашиг. Я это вспомнил, потому что тогда проект дошёл до парламента, но не был доведён до конца. Хотя по процедуре между первым и третьим чтением предусмотрены сроки. Но никакой жёсткой дисциплины не было. Сейчас в новом проекте есть какое-то понимание, что он должен быть доведён до конца? Чтобы обязательно прошёл первое, второе, третье чтение?

Тамаз Кецба. Я думаю, что в той части, над которой мы сейчас работаем — а это перераспределение полномочий, — мы доведем её до какого-то логического завершения. Там, конечно, много компромиссных моментов, но тем не менее — работу завершим. Другое дело — процедура дальнейшего продвижения. Это уже внутренняя кухня парламента: насколько они строго следуют своему регламенту. По логике, конечно, этот законопроект должен быть вынесен хотя бы на первое чтение. Но поскольку депутаты довольно свободно обращаются со своим внутренним распорядком, гарантировать что-либо или говорить более определённо, увы, невозможно.

Инал Хашиг. Но, исходя из того объёма работы, который уже проделан, мне кажется, логично было бы — учитывая, что следующие парламентские выборы у нас через два года, весной 2027 года, в марте, если я не ошибаюсь… Да, да… То есть времени впритык. Если мы снова не уложимся в этот срок, то будем опять говорить о том, что…

Тамаз Кецба. Пойдём по старой схеме.

Инал Хашиг. Да. Придется ждать ещё пять лет. Тогда возникает вопрос: если парламент затягивает рассмотрение, можно ли вынести этот вопрос на референдум?

Тамаз Кецба. Теоретически — да.

Инал Хашиг. Есть такая вероятность?

Тамаз Кецба. Есть, но это сложно реализуемо. Там надо собирать подписи, нужна большая группа организаторов, значительное количество людей должно быть вовлечено в процесс.

Инал Хашиг. Ты ведь уже участвуешь и в парламентской комиссии, и в Общественной палате. Обсуждается ли вообще такой вариант? Или вы всё-таки рассчитываете, что всё пройдёт через парламент?

Тамаз Кецба. Пока этот вопрос мы не поднимали. Задача сейчас — локально завершить вопрос перераспределения полномочий, изменить политический ландшафт. Конечно, среди участвующих юристов большинство поддерживает идею, что все эти процессы должны идти параллельно. Но, как я уже говорил, главную роль здесь играют депутаты. Мы не можем их заставить продолжать эту работу. Если они скажут «стоп» — работа рабочей группы завершится. Мы — люди со стороны. К сожалению, несмотря на то, что эти проблемы муссируются уже больше 20 лет, та самая критическая масса формируется очень медленно. Хотя количество людей, которые начинают это понимать, пусть и медленно, но растёт.

Однако на власть это пока не оказывает серьёзного влияния. В основном это представители гражданского общества. Конечно, хотелось бы услышать и аргументы против, хотелось бы публичных дискуссий: если вы не принимаете наши предложения — расскажите, как вы видите будущее? Вот, по-моему, в вашей последней передаче ты это озвучил: мы пережили очередной кризис, как и каждое прошедшее пятилетие. Уже непонятно, кем надо быть, чтобы не осознать, что система не работает. Но логика власти и тех, кто не хочет ничего менять, сводится к тому, что был плохой президент, потом ещё один плохой, третий… А вот сейчас, мол, у нас удачный президент — и всё наладится. Но это разговоры наивных людей. Нормальное общество и нормальная власть должны делать выводы, извлекать уроки из пройденного.

Инал Хашиг. Поэтому нам нужно менять систему — переходить хотя бы от мажоритарной к смешанной. Я бы вообще ввёл партийную. Вот смотри: на последних выборах оппозиционный кандидат Ардзинба набрал 42% голосов. При мажоритарной системе это значит, что оппозиция может получить почти половину голосов, но не провести ни одного кандидата. Те же 35 мест могут достаться людям, поддерживающим власть — при этом они не отражают весь политический спектр.

В округе может победить просто «свой парень», пообещавший водопровод или ямочный ремонт. Но у него нет стратегического взгляда, понимания пути развития страны. А парламент при этом не отражает политической картины. Поэтому и говорят, что президент слишком много на себя тянет. Но забывают: когда народ штурмует президентский дворец — это происходит на фоне пропрезидентского парламента.

Тамаз Кецба. Или — недееспособного.

Инал Хашиг. Да. Когда нет баланса. Вот, например, 15 ноября народ пришёл не против президента, а чтобы надавить на парламент — чтобы он не ратифицировал соглашение. Если бы люди не пришли, его бы спокойно приняли. Не потому, что депутаты сами так думали, а потому что были зависимы от президента. Поэтому парламент должен быть сбалансированным. Мы знаем, как работает мажоритарка: кого-то выдвинули, дали 5 миллионов рублей — и человек стал депутатом. Всё. Его политическая карьера начинается с карточки для голосования. Мы довели систему до абсурда.

Нам нужно, чтобы политическая система формировалась, как в образовании: школа, вуз, аспирантура — а не сразу в депутаты без опыта. И важно, чтобы парламент отражал реальные политические настроения в обществе. Кроме того, президентская власть должна делиться полномочиями. Потому что когда президент перетягивает одеяло, он забывает, что он всего лишь президент, а не царь и бог. И это всегда заканчивается кризисом. Мы должны понимать: у нас есть два инструмента под одной крышей — смешанная система и перераспределение полномочий. Это не «лекарство», а своего рода терапия, позволяющая не доводить до острого хирургического вмешательства — до очередного переворота. Это оздоровление. И странно будет, если мы снова лишим себя этого шанса.

Тамаз Кецба. Ты правильно сказал — сбалансированность. Это очень важно: в парламенте должно быть оформленное меньшинство, чьё мнение будет слышно. Тогда большинство будет вынуждено оглядываться, вести дискуссию, а не принимать решения безоглядно. Появится реальная конкуренция за поддержку общества. Мы не говорим о коалиционном правительстве, как в некоторых странах Европы. Но то, что мы предлагаем, позволит реально сбалансировать ситуацию.

Мы предлагаем конкретные механизмы, чтобы развязывать конфликтные узлы. Каждый раз, когда мы передаём парламенту дополнительные полномочия — это шаг к решению возможных конституционных противоречий между ветвями власти. Хотелось бы, чтобы политики задумывались именно об этом: как избегать конфликтов, решать вопросы конституционно. Полностью исключить конфликты невозможно, но стремиться к их мирному решению — нужно. Иначе это будет выливаться в острые кризисы.

Инал Хашиг. Буду завершать передачу. Надеюсь, что большая работа, проделанная Общественной палатой, и работа парламентской рабочей группы не пройдут даром. Надеюсь, что наши депутаты, политики, политические организации сделают выводы из исторического опыта — и внесут необходимые коррективы. Причем сделают это срочно, ведь до парламентских выборов осталось меньше двух лет. Нужно торопиться. Спасибо большое нашему сегодняшнему гостю.

Конституционная реформа в Абхазии