Menu
Обзор грузино-абхазской мирной политики
Грузино-абхазский конфликт, который пришелся на 1992-1993 годы, завершился соглашением, подписанным в Москве 14 мая 1994 года. Это так называемое Московское соглашение, которое, тем не менее, не предотвратило кровопролития. Конфликт снова вспыхнул в 1998 и 2001 годах. И это еще больше отдалило Грузию и Абхазию друг от друга и осложнило процесс примирения.
После прекращения открытых боевых действий, повлекших за собой тысячи жертв с обеих сторон и сотни тысяч вынужденных переселенцев из числа этнических грузин, между Тбилиси и Сухуми началась серия официальных переговоров. Они неоднократно заходили в тупик из-за эскалации напряженности и нарушения договоренностей. В то же время всем попыткам урегулирования конфликта мешали недоверие между сторонами и полярное различие позиций относительно статуса Абхазии. Фактически единого мнения относительно статуса Абхазии не было.
В 1993 году, через несколько месяцев после окончания войны, по инициативе и усилиями ООН был заложен фундамент грузино-абхазского мирного процесса. В результате 1 декабря 1993 года на встрече в Женеве грузинская и абхазская стороны подписали меморандум о взаимопонимании, который должен был стать основой будущего сотрудничества. Согласно документу, стороны обязались воздерживаться от применения угроз и насилия в ходе переговоров. Кроме того, договорились об обмене пленными и создании всех необходимых условий для безопасного и скорого возвращения внутренне перемещенных лиц.
4 апреля 1994 года между Тбилиси и Сухуми были подписаны два очень важных соглашения. Первое из них было направлено на политическое урегулирование грузино-абхазского конфликта. В этом соглашении стороны обязались неукоснительно выполнять соглашение о прекращении огня и одновременно подтвердили готовность не применять силу друг против друга. Кроме того, Абхазия должна иметь свои конституцию, законодательство и государственные символы – гимн, герб и флаг. Кроме того, стороны подтвердили свой призыв к участию российских вооруженных сил в миротворческих силах ООН. Также стороны призвали Совет Безопасности ООН расширить мандат существующей Наблюдательной миссии ООН в Грузии (МООННГ).
4 апреля 1994 года также было подписано четырехстороннее соглашение о добровольном возвращении беженцев и вынужденных переселенцев. Стороны договорились сотрудничать в работе по безопасному возвращению беженцев и перемещенных лиц в свои дома, которые люди были вынуждены покинуть из-за конфликта. Стороны также договорились об уважении права человека на безопасное возвращение домой без риска быть арестованным. Это не касалось тех, кого подозревали в причастности к военным преступлениям и преступлениям против человечности. Кроме того, стороны договорились о том, что репатрианты будут пользоваться свободой передвижения и будут защищены от притеснений, включая незаконные налоги, и от угроз их жизни или имуществу. Все это должна была реализовывать вновь созданная четырехсторонняя комиссия.
Однако, несмотря на многочисленные обязательства о прекращении огня, в регионе продолжались столкновения партизанских групп, поэтому существующий мир не был прочным. 14 мая 1994 года в Москве грузинская и абхазская стороны подписали Соглашение о прекращении огня и разъединении сил. Оно устанавливало меры безопасности и обеспечивало отвод войск. Это соглашение важно и в политическом плане, так как оно утвердило миротворческую операцию сил СНГ в зоне конфликта. Важным событием стало принятие 27 июля 1994 года Резолюции 937 Совета Безопасности ООН, на основании которой был расширен мандат МООННГ – миссия должна была контролировать выполнение условий Московского соглашения. В рамках этого соглашения следовало наблюдать за работой миротворческих сил СНГ.
С точки зрения нормализации грузино-абхазских отношений важное значение имел и подписанный 22 июля 1995 года Протокол об урегулировании грузино-абхазского конфликта. Согласно второму пункту, стороны договорились жить в едином федеративном государстве в составе бывшей Советской Социалистической Республики Грузия, а отношения между сторонами должны были регулироваться конституционным законом. Документ был парафирован, но позже абхазская сторона отозвала свою подпись. В июне 1997 года стороны все еще были близки к соглашению. Согласно второй статье протокола об урегулировании грузино-абхазского конфликта, стороны согласились жить в едином государстве в границах бывшей Советской Социалистической Республики Грузия по состоянию на 21 декабря 1991 года. Кроме того, были определены основные функции совместных органов власти объединенного государства. Однако на этот раз грузинская сторона не подтвердила договоренность, и шанс на урегулирование конфликта вновь был упущен.
Значимым событием в грузино-абхазских отношениях стала встреча лидеров Грузии и Абхазии Эдуарда Шеварднадзе и Владислава Ардзинбы в Тбилиси 14 августа 1997 года. Ее организовал министр иностранных дел России Евгений Примаков. Встреча поначалу дала большие надежды на мирное разрешение конфликта, но они так и не оправдались. На ход встречи повлияло то, что ее медиатр оставался все время в тени и не был активным, поэтому переговоры вернулись в прежнюю точку. В итоге можно сказать, что эта встреча принесла больше вреда, чем пользы, поскольку не только неудачно закончилась, но и дала обеим сторонам новые основания для недоверия друг к другу.
Следует отметить, что в июле 1997 года наметился некоторый прогресс в плане политического решения, так как активность Российской Федерации возросла, и в то же время в конце июля планировалась встреча на высоком уровне с представителями Организации Объединенных Наций. К сожалению, и в этот раз не удалось добиться конкретных результатов. Позитивным событием стало принятое 20 августа 1997 года грузинской и абхазской сторонами решение о создании Координационной комиссии, которая должна была заниматься практическими вопросами урегулирования. Главой комиссии был Зураб Лакербая, курировавший гуманитарные и проекты по развитию Абхазии. Это было своеобразным напоминанием сторонам о том, что они являются акторами в большей степени, чем ООН, и должны иметь существенное влияние на развитие мирных процессов.
17-19 ноября 1997 года в Женеве под эгидой ООН прошла встреча на высоком уровне между грузинской и абхазской сторонами. На встрече присутствовали представители Российской Федерации, ОБСЕ и стран Группы друзей, которые были представлены в качестве наблюдателей. Следует отметить, что Группа друзей была образована Генеральным секретарем ООН в 1994 году и в нее входили Франция, Германия, Российская Федерация, Великобритания и США. На встрече стороны договорились о создании Координационного совета, в рамках которого будут функционировать рабочие группы по следующим направлениям: невозобновлению боевых действий и проблемам безопасности, по вопросам беженцев и внутренне перемещенных лиц и по экономическим и социальным проблемам. Стороны должны были периодически встречаться для обсуждения хода переговоров и ключевых аспектов разрешения конфликта. Встречи проходили под руководством Специального представителя Генерального секретаря ООН при содействии Российской Федерации и участии стран ОБСЕ и Группы друзей.
Некоторые успехи, достигнутые в процессе мирных переговоров, были полностью нивелированы масштабными столкновениями между грузинскими партизанами и абхазами в Гали весной 1998 года, в результате которых погибли сотни человек и еще 30 000 стали вынужденными переселенцами. Эти события еще больше углубили недоверие между грузинами и абхазами. Действительно, 1999 год стал переломным для абхазской стороны, поскольку именно в этот период радикализировалась позиция абхазов по территориальной целостности Грузии. В результате в октябре 1999 года парламент Абхазии принял «Акт о независимости Абхазии», на основании которого абхазские эксперты приступили к обсуждению политического статуса Абхазии.
На фоне сложной ситуации ООН вновь поставила цель активизировать мирный процесс. В конце 1998 года в рамках Женевского переговорного процесса под председательством Специального представителя Генерального секретаря ООН начались так называемые Встречи по восстановлению доверия. Первая состоялась в Афинах в октябре 1998 года, а вторая – в 1999 году в Стамбуле. В марте 2001 года стороны встретились в Ялте. Последняя встреча была важна по нескольким причинам: стороны обратились к специальному представителю Генерального секретаря ООН с просьбой убедить ООН, Группу друзей Грузии, ОБСЕ и СНГ стать гарантами невозобновления вооруженного противостояния и безопасного возвращения беженцев в Гали на начальном этапе. Стороны также договорились о мерах укрепления доверия, которые включали сотрудничество в социально-экономической сфере.
Несмотря на некоторые положительные сдвиги, эта инициатива также оказалась неэффективной. Это во многом было вызвано частыми инцидентами в Абхазии. Все это привело к прекращению работы Координационного совета с января 2001 года. Напряженную ситуацию между сторонами не удалось разрядить даже в последующие годы. Поэтому 2000-2002 годы можно считать кризисным периодом грузино-абхазского мирного процесса.
Единственным позитивным событием в этот период стал план, разработанный в декабре 2001 года специальным представителем Генерального секретаря ООН в Грузии Дитером Боденом, который известен как «документ Бодена». Он был направлен на урегулирование конфликта и определил основные принципы разделения полномочий между Тбилиси и Сухуми. Согласно «документу Бодена», разделение полномочий должно основываться на федеральном соглашении, имеющем силу конституционного закона. И обе стороны должны четко выполнять положения соглашения (9). «Документ Бодена» от 31 января 2002 года был также поддержан Резолюцией Совета Безопасности ООН № 1393. Но, несмотря на многочисленные усилия ООН, этот документ даже не был принят к обсуждению грузинской и абхазской сторонами. Было ясно, что регулярные встречи сторон и различные документы не могли существенно повлиять на процесс урегулирования грузино-абхазского конфликта.
Следует отметить, что политическая и военная ситуация в Абхазии постоянно менялась. В апреле 2002 года войска СНГ начали стягивать в Кодорское ущелье тяжелую технику в обход МООННГ, отвести которую удалось только после телефонного разговора между Эдуардом Шеварднадзе и Владимиром Путиным. Открытие в декабре железной дороги Сочи-Сухуми также вызвало большой протест в Тбилиси. На фоне напряженной ситуации перемены к лучшему начались в феврале, когда недавно назначенный спецпредставитель Генерального секретаря ООН Хайди Тальявини возобновила встречи на высшем уровне и начала так называемый Второй женевский процесс. Также важным событием стала встреча Шеварднадзе и Путина в Сочи в марте 2003 года, в рамках которой они договорились начать проработку таких вопросов, как возвращение вынужденных переселенцев, восстановление железной дороги Сочи-Тбилиси, создание полиции в Гали с участием трех сторон и реализация различных экономических и энергетических проектов в Абхазии.
Сочинская встреча оказалась очень успешной для российской дипломатии, так как Россия помогла грузинской и абхазской сторонам восстановить политический диалог и усилила свою роль как главного посредника. Сочинское соглашение приветствовал и Генсек ООН, но многие наблюдатели и официальные лица усмотрели в документе оживление деятельности Женевского процесса под руководством Группы друзей.
В результате «Революции роз» в ноябре 2003 года ушел в отставку второй президент Грузии Эдуард Шеварднадзе. Популярность нового лидера Михаила Саакашвили и его «Национального движения» в стране резко возросла. Население стало верить, что именно Саакашвили может достойно руководить грузинским народом. В итоге Михаил Саакашвили стал третьим президентом Грузии, набрав 96,27 процента голосов на безальтернативных президентских выборах. Новому поколению политиков пришлось фактически заново строить страну, и также появились новые ожидания и вокруг отношений с Абхазией.
В начале 2004 года были предприняты серьезные шаги в отношении Сухуми, которые могли бы положительно сказаться на грузино-абхазских отношениях. Государственным министром по урегулированию конфликта был назначен Гиорги (Гога) Хаиндрава, который пользовался определенным доверием в Абхазии. В то же время власти начали преследовать и арестовывать грузинские партизанские отряды в восточной части Абхазии. Важным событием стало выступление Михаила Саакашвили 26 мая, в День независимости Грузии, где он обратился к абхазам и осетинам на их родном языке и призвал к мирным переговорам. Также под эгидой ООН стороны провели официальные встречи в феврале и апреле в Тбилиси и в Женеве, где на первом этапе обсудили вопросы безопасности и возвращения вынужденных переселенцев в Гальский район.
Важным событием стала встреча Гиорги Хаиндравы с де-факто министром иностранных дел Абхазии Сергеем Шамбой в Гали 12 мая. В ее рамках был подписан протокол, в котором говорилось, что стороны сохраняют приверженность обязательствам по Московскому соглашению 1994 года. Также шагом к улучшению отношений стала встреча Иракли Аласания и Сергея Багапша 29 марта 2006 года в Сухуми. Стороны, помимо вопросов о неприменении силы и возвращении беженцев, также договорились о восстановлении Координационного совета, который не собирался с 2001 года. Первое после восстановления заседание Координационного совета состоялось 15 мая 2006 года. На нем Сергей Шамба представил абхазский план действий под названием «Ключ к будущему».
Целью этого плана было окончательное и всеобъемлющее урегулирование грузино-абхазского конфликта и установление принципиально новых добрососедских отношений между некогда враждующими обществами. Основой плана было восстановление доверия, которое и должно было стать ключом к стабильному миру в будущем. Восстановление доверия может быть достигнуто только путем прекращения воинственной риторики и укрепления мирных инициатив и реализации их на практике. Обсудив прошлые отношения и ошибки, допущенные Грузией, абхазы требовали от нового правительства извинений за политику ассимиляции, войны и изоляции абхазского народа. Именно извинения и признание прошлых ошибок станут основой для новых долгосрочных стабильных отношений. Первым шагом к новому будущему стали также снижение политического и экономического давления на Абхазию и снятие экономической и информационной блокады. Согласно плану, Совет Безопасности ООН должен был стать независимым посредником, гарантом безопасности для Грузии и Абхазии, который принял бы меры по недопущению возобновления конфликта. Согласно предложенному плану, еще одним важным шагом должно было стать признание независимости Абхазии со стороны Грузии. Отмечалось, что, хотя сделать такой шаг, несомненно, будет очень трудно для Грузии, но это необходимо для мирного сосуществования. И это препятствие нужно было преодолеть.
Презентация плана «Ключ к будущему» вызвала неоднозначную реакцию в Тбилиси. С одной стороны, этот план демонстрировал готовность абхазов к сотрудничеству и стремлению сблизиться с Европой, но в то же время они все же требовали признания независимости и равноправного диалога. Параллельно с обсуждением плана ожидалось, что Михаил Саакашвили встретится с Сергеем Шамбой в Тбилиси. Но в день своего визита Саакашвили демонстративно отправился в Сенаки, чтобы посетить военную базу.
В ответ на инициативу Сергея Шамбы Грузия поставила цель вывести процесс урегулирования конфликта из тупика и изменить существующий статус-кво. Соответственно, она разработала ряд предложений, которые собрала в один документ под названием «Дорожная карта по всеобъемлющему мирному политическому урегулированию конфликта в Абхазии». Согласно документу, особое значение придавалось снижению роли России в урегулировании и работе Координационного совета в качестве площадки для прямых переговоров «под патронажем ООН». В то же время Грузия активно работала над интернационализацией миротворческого контингента СНГ или его полной заменой международными полицейскими силами. Следует также отметить, что позднее Саакашвили с трибуны Генассамблеи ООН призвал к «всестороннему пересмотру всех аспектов мирного процесса». Это включало кардинальные изменения всех ранее существовавших посреднических и мирных форматов.
В этот период отношение и подходы Тбилиси к Абхазии коренным образом изменились. В конце июля подразделения грузинских вооруженных сил провели спецоперацию в Кодорском ущелье с целью нейтрализации местной грузинской вооруженной группировки «Монадире». Позже в Кодори располагалось правительство Автономной Республики Абхазия в изгнании. Эта операция стала переломным моментом в грузино-абхазских отношениях. Сухуми расценил ввод грузинских военных в Кодори как агрессию и нарушение Московского соглашения 1994 года. В результате Сухуми отказался продолжать четырехсторонние встречи в селе Чубурхинджи до тех пор, пока правительство Абхазии в изгнании находится в Кодорском ущелье. Все это полностью разрушило достигнутые к тому времени успехи. В Гальском районе участились расстрелы и аресты людей. Со временем, на фоне сближения Тбилиси с Брюсселем и ухудшения отношений с Москвой, грузино-абхазский конфликт начал обретать грузино-российский контекст.
29 марта 2008 года Грузия сделала абхазской политической элите новое «старое» предложение. Оно включало пост вице-президента с правом вето по абхазским вопросам, гарантированное представительство в центральных органах власти, широкий федерализм и бессрочную автономию. А также международные гарантии для Абхазии и гарантии защиты культуры, языка и этнической идентичности. Кроме того, предлагалось формирование единого правового, таможенного и морского пространства и создание совместных свободных экономических зон. Однако следует отметить, что все это уже потеряло свою актуальность и привлекательность для Абхазии Поэтому неудивительно, что предложение Тбилиси вызвало негативную реакцию в Сухуми.
Последней попыткой мирных переговоров стала встреча Группы друзей. Она состоялась 30 июня по инициативе Германии и на ней не присутствовали российские представители. На встрече был разработан трехэтапный план, известный как “План Штайнмайера”. Первый этап плана предусматривал гарантии неприменения силы, гарантии безопасности, в том числе для Кодорского ущелья, и начало процесса возвращения внутренне перемещенных лиц и беженцев. Второй этап предполагал восстановление доверия и экономическую реабилитацию зоны конфликта с помощью международных доноров. Третий этап означал согласованное решение политического статуса Абхазии в рамках двусторонних переговоров при международном посредничестве.
Министр иностранных дел Германии Франк-Вальтер Штайнмайер во время своего июльского визита в Грузию официально представил сторонам эту инициативу. Однако Сухуми и Тбилиси план даже не приняли к обсуждению, поскольку он не затрагивал актуальные на тот момент политические проблемы. А именно – вывод грузинских воинских частей из верхней части Кодорского ущелья, изменение формата переговоров и замена миротворческого контингента СНГ международными полицейскими силами. Однако вскоре, 8 августа, события в Абхазии омрачились непрекращающейся войной в Цхинвале. Российская Федерация, сняв маску активного посредника, миротворца и защитника, начала прямое военное нападение на Грузию. Кровавый конфликт длился пять дней. В ходе него грузинские вооруженные силы потерпели поражение от превосходящих численностью российских вооруженных сил. Грузинские села Южной Осетии были полностью очищены от грузинского населения.
В результате активного вмешательства Запада и давления на Россию боевые действия прекратились 15 августа. Между сторонами был подписан план прекращения огня из шести пунктов. Однако Россия нарушила обязательства сразу после его подписания. Она не только не отвела свои военные части с территории Грузии, но и в августе 2008 года признала независимость Абхазии и Южной Осетии и развернула там свои военные базы. В итоге Россия фактически оккупировала эти земли – в целом 20 процентов территории Грузии.
18 августа 2008 года Грузия официально вышла из состава СНГ. А 26 августа, после того как Россия признала Абхазию и Южную Осетию независимыми государствами, грузинский парламент объявил их оккупированными Россией территориями и приостановил дипломатические отношения с Москвой. 29 августа Грузия в одностороннем порядке вышла из Сочинского и Московского соглашений 1992 года и Московского соглашения 1994 года, которые были заменены соглашением из шести пунктов. В итоге стало ясно, что все 16 лет усилий по урегулированию конфликтов в Абхазии и Цхинвальском регионе ушли в прошлое. В результате Тбилиси начал адаптироваться к новой реальности, и мирный процесс вокруг Грузии и России стал институционализироваться.
В результате грузинские власти стали предпринимать контрмеры по защите территориальной целостности страны и начали работу по изменению отношения самих людей к конфликту между грузинами и абхазами и грузинами и осетинами. В этом отношении переломным оказался 2010 год, когда была сформирована т.н. «политика непризнания». Ее целью было не допустить международного признания независимости Абхазии и Южной Осетии. Также важным шагом стала государственная стратегия, разработанная правительством Грузии в отношении оккупированных территорий – «вовлечение через сотрудничество».
Заложенный в этой государственной стратегии подход был полностью ориентирован на человека. В частности, целью было содействие налаживанию отношений и сотрудничества между людьми, жившими по разные стороны разделительных линий, и восстановление доверия между ними. План включал четыре направления: гуманитарное, человеческое, социальное и экономическое. Все эти направления включали в себя широкий спектр программ и проектов. Гуманитарное направление было нацелено на гуманитарную помощь и помощь во время стихийных бедствий. Направление, ориентированное на человека, должно было ориентироваться на налаживание отношений между обществами, сохранение культурного наследия и самобытности, беспрепятственное распространение информации, права человека и молодежную деятельность. Что касается социального направления, то сюда были включены образование, здравоохранение и охрана окружающей среды. Четвертое, экономическое, направление включало торговлю, совместное производство, коммуникацию и реализацию инфраструктурных проектов. Учитывая все это, план действий представлял собой комплексный, многогранный документ и своеобразную основу для дальнейшего развития.
Однако этот план не понравился в Сухуми и Цхинвале, поэтому большинство инициатив оказались трудновыполнимыми. Через несколько лет стало ясно, что сработали лишь некоторые аспекты плана действий по взаимодействию. В частности, под эгидой ООН между Тбилиси и Сухуми был запущен координационный механизм, основой которого стала грузино-абхазская координационная комиссия. Важным и успешным шагом стало утверждение властями Грузии в 2010 году государственной программы, которая позволила людям, проживающим в оккупированных регионах, пользоваться бесплатными медицинскими услугами на остальной территории Грузии. С другой стороны, не было никакого прогресса в политическом аспекте мирного процесса. Каждый новый раунд международных дискуссий в Женеве заканчивался без ощутимых результатов. В результате в ходе парламентских выборов в октябре 2012 года процесс урегулирования конфликтов в Грузии оказался в замороженном состоянии.
Победа коалиции «Грузинская мечта» на парламентских выборах, состоявшихся в октябре 2012 года, положила конец девятилетнему правлению «Единого национального движения» и Михаила Саакашвили. Бидзина Иванишвили возглавил страну в качестве премьер-министра. Новое правительство и внесло изменения в политику разрешения конфликтов, и продолжило программы, начатые при предыдущем правительстве. В качестве цели был выбран курс на политику вовлечения Абхазии и Южной Осетии и создание благоприятной среды для примирения и масштабного разрешения конфликта.
На фоне неэффективных женевских переговоров и напряженной обстановки в стране «Грузинская мечта» добилась первых успехов 10 марта 2016 года, когда было подписано грузино-абхазско-осетинское трехстороннее соглашение, на основе которого состоялся беспрецедентный обмен пленными в Гальском районе и близ села Эргнети. Считалось, что этот факт станет первым шагом к диалогу. Но на деле он оказался последним. 31 марта 2016 года коалиция распалась, и партии по отдельности начали подготовку к парламентским выборам. Соответственно, четырехлетняя мирная политика коалиции закончилась без масштабных результатов.
Важным событием в политике мира стала инициатива правительства Грузии «Шаг к лучшему будущему», которая была принята в 2018 году. Согласно ей, главным приоритетом правительства Грузии был мир, ради которого оно и проводило мирную, последовательную, прагматичную и принципиальную политику разрешения конфликтов при международной поддержке. Целью инициативы также являлось поощрение торговли вдоль разделительных линий, улучшение гуманитарных и социально-экономических условий для жителей Абхазии и Южной Осетии, создание для них новых возможностей, получения ощутимой прибыли и доступа к внешним рынкам. Кроме того, инициатива была направлена и на содействие связям, отношениям, передвижению и сотрудничеству между населением, проживающим по обе стороны разделительных линий, для активизации мирного процесса.
Мирная инициатива предлагала гибкие и прагматичные инструменты, позволяющие деполитизировать вопросы для достижения конкретных гуманитарных целей. Инициатива была открыта для диалога и сотрудничества и создала пространство для конструктивного участия всех заинтересованных сторон.
Таким образом, при анализе грузино-абхазской мирной политики четко прослеживается ряд упущенных возможностей. Несмотря на многочисленные попытки, стороны не смогли договориться о совместных шагах и действиях, направленных на урегулирование и разрешение конфликтов. Основой для этого послужили различные взгляды и мнения сторон о причинах конфликта и путях его разрешения. В результате со дня прекращения огня переговорный процесс неоднократно обострялся и заходил в тупик. Правда, смена правительств в Тбилиси и Сухуми в 2004-2006 годах зародила определенные ожидания относительно трансформации и разрешения конфликта, но, несмотря на заявления и усилия, ощутимых результатов так и не было достигнуто.
Грузино-абхазские отношения и мирный диалог коренным образом изменила августовская война 2008 года, последовавшая за обострением отношений между Тбилиси и Москвой. После этой войны Россия признала независимость Абхазии и Южной Осетии. Из-за этого у Грузии стало меньше возможностей влиять на ситуацию, и грузино-абхазские отношения перешли в кризисный рабочий режим. Напряженные отношения между сторонами остались такими же и после смены власти в Грузии в 2012 году. Несмотря на прагматичную и осторожную политику нового правительства, ситуация так и не меняется.
